关于农村土地“三权分置”有关问题解答

    2016年10月22日，中办国办印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（中办发〔2016〕67号）。中央的《意见》阐述了“三权分置”重大意义和科学内涵，提出了落实“三权分置”的总体要求和政策措施，是指导今后一段时期农村土地产权制度改革的纲领性文件。为贯彻落实中央《意见》，推进我省“三权分置”的实施，省委办公厅省政府办公厅于5月9日印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》（皖办发〔2017〕22号）。现就有关问题，结合我省实际，解答如下：

一、什么是“三权分置”

   “三权分置”是指农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权”分置并行。改革开放之初，根据当时农业生产力水平低下、解决吃饭问题是头等大事的实际情况，我们在坚持农村土地集体所有的前提下，把土地承包经营权赋予农户家庭，实行了家庭联产承包责任制，实现了“两权分离”。这一制度，充分调动了亿万农民群众的生产积极性，解决了温饱问题，也为国民经济的持续快速发展提供了有力支撑，是我国农村改革历史上的重大创新。现阶段，随着工业化、城镇化深入推进，农村劳动力大量转移进城，相当一部分农户将土地流转给他人经营，承包主体与经营主体分离，从而使承包经营权进一步分解出相对独立的经营权，实行集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权”分置并行，是对农村土地产权的丰富和细分。这一新的制度安排，坚持了农村土地集体所有，强化了对农户土地承包权的保护，顺应了土地要素合理配置、提升农业规模效益和竞争力的需要。可以说，“三权分置”在新的历史条件下，创新了农村土地集体所有新的有效实现形式，是家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。

二、“三权分置”是怎么形成的

   实践有需要。改革开放以来，我国农村实行土地农民集体所有、农户家庭承包经营的基本经营制度，与此相适应，农村土地承包法律政策体系也主要着眼于维护农村土地集体所有权和农户承包经营权。当前，土地经营权流转越来越普遍，家家包地、户户务农的局面发生变化，催生了大量新型经营主体，形成了集体拥有所有权、农户享有承包权、经营主体行使经营权的新格局。去年底，我省1238.5万承包农户中,流转出承包地的农户有540.8万户,占比达到43.7%,比全国高出13个百分点。全省1238.5万承包农户每户平均拥有不到7亩的承包土地，是土地承包权拥有者，但许多已经将承包地流转出去，不再从事农业生产。家庭农场、农民合作社、农业企业等新型经营主体许多虽不拥有土地承包权，但他们流转了较大规模的土地搞农业，拥有土地经营权，日益成为农业生产经营的重要生力军。在保护集体所有权、农户承包权的基础上，平等保护好土地经营权，赋予经营主体更加稳定的预期，成为发展现代农业的必然要求。

   中央有要求。党中央、国务院高度重视“三权分置”问题。2013年7月，习近平总书记明确提出，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系；当年12月，在中央农村工作会议上全面系统地提出了实行“三权分置”重大改革思想，指明了我国农村土地产权制度改革方向，是我国农业农村领域又一次重大理论突破和制度创新。2016年4月25日，总书记视察我省在小岗村农村改革座谈会上，强调新形势下深化农村改革，主线仍是处理好农民和土地的关系。这为我国农村土地产权制度改革指明了方向。党的十八届五中全会明确提出，完善土地所有权承包权经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转。

   基层有探索。近年来，各地从实际出发积极探索“三权分置”具体办法，取得了一定成效，积累了不少经验。但从深层次看，在保护各方土地权益，明晰“三权”权能及相互关系等方面，还存在一些体制机制障碍，亟待完善相关政策法律，促进“三权分置”有序实施。

正是由于以上情况，在深入基层调研、总结地方经验、听取各方建议的基础上，中央制定了《三权分置意见》。可以说，《三权分置意见》反映了实践需求，体现了中央意图，凝聚了群众智慧，将为今后一段时期农村土地产权制度改革创新提供重要指引。

三、“三权分置”有何意义作用

“三权分置”源于改革实践，主要目的是解决两个方面的问题。一方面，通过科学界定“三权”内涵、边界及相互关系，不断巩固和完善农村基本经营制度，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体等各方权益。另一方面，通过实行“三权分置”，促进土地资源优化配置，培育新型经营主体发展适度规模经营，推进农业供给侧结构性改革，为发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村提供坚实的保障。

“三权分置”是重大理论突破和制度创新，具有深远的意义。一是丰富了双层经营体制内涵。从“两权分离”到“三权分置”，从“集体所有、农户承包经营”到“集体所有、农户承包、多元经营”，“三权分置”展现了我国农村基本经营制度的持久活力。二是开辟了中国特色新型农业现代化新路径。实行“三权分置”，在保护农户承包权益的基础上，赋予新型经营主体更多的土地经营权能，有利于促进土地经营权在更大范围内的优化配置，提升土地产出率、劳动生产率和资源利用率。这为加快转变农业发展方式，发挥适度规模经营在现代农业建设中的引领作用，走出一条产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的中国特色新型农业现代化道路开辟了新的路径。三是丰富了我们党的“三农”理论。“三权分置”实现集体、承包农户、新型经营主体对土地权利的共享，有利于促进分工分业，让流出土地经营权的承包农户增加财产收入，让新型农业经营主体实现规模收益，是充满智慧的制度安排、内涵丰富的理论创新，具有鲜明的中国特色。“三权分置”体现了中国特色社会主义理论的魅力，是习近平同志“三农”思想的重要内容，为发展现代农业、实现城乡协调发展、全面建成小康社会提供了新的理论支撑。

四、“三权分置”的内涵要义

    集体所有权、农户承包权、土地经营权统一于农村基本经营制度，“三权”之间具有层层派生的关系，又能够相对独立地运行。

（一）关于“三权”关系。农村土地集体所有权是土地承包权的前提，农户享有的承包经营权是集体所有权的实现形式，在土地流转中，农户承包经营权派生出土地经营权。在政策和法律上理清“三权”关系，是一个需要在实践中不断探索和完善的过程。要通过不断的实践探索和理论创新，逐步完善“三权”关系，充分发挥“三权”各自功能和整体效用，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。

（二）关于坚持集体所有权。农村土地属于农民集体所有，是《宪法》的明确规定，这是农村最大的制度，必须坚持，不可动摇。坚持农村土地集体所有，有利于确保广大农民群众平等享有基本生产资料，是实现共同富裕的重要基础。习近平总书记指出，坚持农村土地农民集体所有，是坚持农村基本经营制度的“魂”。土地制度无论怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了。实行“三权分置”，是新形势下集体所有制具体实现形式的探索和创新。在“三权分置”过程中，集体所有权必须得到更加充分的体现和保障，不能被虚置。一是明确和保障集体所有权的发包、调整、监督等权能。包括农民集体有权依法发包集体土地，因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包地，对承包农户和经营主体使用承包地进行监督，采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途行为等方面。二是强调健全集体所有权行使机制。通过建立健全集体经济组织民主议事机制，切实保障集体成员的知情权、监督权、决策权，确保农民集体有效行使集体土地所有权，防止少数人私相授受、谋取私利。

（三）关于稳定农户承包权。土地承包权是农民最重要的财产权之一，农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础，中央对农民承包权益的保护始终是明确的。习近平总书记指出，农民家庭承包的土地，可以由农民家庭经营，也可以通过流转经营权由其他主体经营，但不论承包土地经营权如何流转，集体土地承包权都属于农户家庭。为切实维护好农民的土地承包权益，党和国家制定了专门的法律和一系列政策。中央《三权分置意见》再次强调严格保护农户的土地承包权益。一是重申现行法律赋予农民的土地承包权益。包括承包农户有权占有、使用承包地，自主组织生产经营和处置产品并获得收益，通过转让、互换、出租（转包）、入股或其他方式流转承包地并获得收益。承包土地被征收的，承包农户有权依法获得相应补偿，符合条件的有权获得社会保障费用等。二是根据形势发展赋予承包农户更充分的土地权能。包括依法依规建设必要的农业生产、附属、配套设施，依法依规就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地，具备条件的可以因保护承包地获得相关补贴等。

（四）关于放活土地经营权。土地经营权是土地作为农业生产要素功能的直接体现。实施“三权分置”的重要目的，就是更好用活土地经营权，优化土地资源配置，实现“农地农民有、农地农业用”，既促使提升土地产出率，又保障务农者的劳动效益和收入水平，更好地促进规模经营和现代农业发展。目前，我省承包耕地流转面积达到3280多万亩，经营耕地面积在50亩以上的规模经营农户超过25万户，经营耕地面积超过2000万亩。在农村劳动力转移较多的地区，这一趋势更加明显。对这些流转土地从事农业规模经营的新型主体，既要赋予他们发展农业生产所必需的各项权利，鼓励他们集中集约利用土地，充分发挥其农业生产要素功能；又要确保不改变土地集体所有的性质，不改变农户家庭承包地位，不损害农户承包权益，并接受农民集体和承包农户的监督。为此，中央《三权分置意见》以保障经营主体的农业生产经营权利为核心，对土地经营权的内涵和权能内容作出了规定。一是明确土地经营权的内涵。明确土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作，并取得相应收益的权利，强调在保护集体所有权、农户承包权的基础上，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。二是明确土地经营权的权能。强调经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益，有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地，任何组织个人不应妨碍经营主体行使合法权利等。中央《三权分置意见》还明确，经承包农户同意，经营主体可以依法依规改良土壤、提升地力，建设农业生产、附属、配套设施并按照合同约定获得合理补偿，可以向农民集体备案后再流转土地经营权或依法依规设定抵押；流转土地被征收时，可以按照合同约定获得相应地上附着物及青苗补偿费。三是鼓励创新放活经营权的方式。根据各地二三产业发展的不同阶段和劳动力转移水平，在引导土地经营权有序流转的同时，鼓励采用股份合作、生产托管、代耕代种等方式，发展多种形式的适度规模经营，探索更多放活经营权的有效途径。

五、实行“三权分置”要做的工作

完善“三权分置”办法涉及农村集体经济组织、承包农户、经营主体等多方权益，是一个复杂而艰巨的系统工程。在实施中要有足够的历史耐心，坚持尊重农民意愿、守住政策底线、坚持循序渐进、坚持因地制宜，统筹谋划、稳步推进，确保“三权分置”有序实施。根据中央《三权分置意见》的要求，我省《实施意见》提出了推进“三权分置”有序实施的五项重点工作：

（一）做好确权登记颁证成果应用工作。农村土地确权登记，是实施“三权分置”的重要前提。我省作为首批全国整省推进确权登记颁证试点省，经过三年的努力，去年底基本完成了确权登记颁证工作。那么，下一步就要在巩固成果、扩大成果上下功夫，积极做好成果的应用工作，为实施“三权分置”提供重要支撑。为此，我省《实施意见》强调了三个方面：一是完善农村集体土地所有权确权登记发证工作，将集体所有权确权到所有权主体，及时提供确权登记成果，切实保护好农民的集体土地权益。这件工作主要由国土部门负责。二是建立健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的土地承包经营权登记制度，强化对土地承包经营权的物权保护。加快推进县级土地承包经营权确权登记颁证数据库建设，尽快建成全省范围内互联互通的土地承包经营权信息管理应用平台。三是建立健全确权登记信息共享和成果运用机制，积极推进确权登记成果在农业补贴、抵押担保、互换并地、“三变”改革和农业保险等方面的广泛应用，充分发挥土地承包经营权确权登记颁证的效能和作用。

（二）做好土地流转管理和服务工作。引导土地经营权有序流转，是完善“三权分置”办法的重要措施。目前，我省承包耕地流转面积已超过承包耕地总面积的40%，在部分市县，流转比例已经超过1/2。促进土地经营权的规模有序流转，是发展现代农业的重要路径。对此，我省《实施意见》从三个方面进行了部署。一是采取市场建设和运行补贴等措施，加快农村产权交易市场建设，力争2018年实现涉农县区全覆盖，健全市场运行规范，提高服务水平，为流转双方提供信息发布、产权交易、法律咨询、权益评估、抵押融资等服务。二是加强流转合同管理，引导流转双方使用合同规范文本。提倡通过流转合同鉴证、交易鉴证等方式对土地经营权予以确认。三是完善工商资本租赁农地监管和风险防范机制，鼓励各地开展土地流转履约保证保险试点，确保土地经营权规范有序流转。

（三）做好新型经营主体扶持工作。各类新型农业经营主体是引领现代农业发展的主力军。目前，我省家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型主体数量已经超过15万家。这些新型主体在建设现代农业、保障农产品有效供给等方面发挥着越来越重要的作用。但由于扶持政策不健全、社会化服务支撑不足等制约，当前新型主体发展正处在爬坡迈坎的关键时期，亟需政府予以扶持。对此，我省《实施意见》提出要积极构建新型经营主体政策扶持体系。一是进一步完善新型经营主体财政、信贷保险、用地、项目扶持等政策，加大对新型经营主体的扶持力度。二是积极创建示范家庭农场、农民合作社示范社、农业产业化示范基地、农业示范服务组织，示范引导新型经营主体发展。三是支持新型经营主体相互融合，加快培育现代农业产业化联合体，推动新型经营主体由交易联结走向优势互补、风险共担的主体融合。四是结合推进一二三产业融合发展和实施“三变”改革试点，引导新型经营主体与承包农户建立紧密利益联结机制，带动普通农户分享农业规模经营收益。

（四）做好新型职业农民培育工作。培育新型职业农民就是培育现代农业的现实和未来。作为未来农业生产的主力军，目前新型职业农民还是一支新生力量，需要在实践中给予更多的帮扶、鼓励与培育。对此，我省《实施意见》提出了三项措施：一是建立健全新型职业农民教育培训、认定管理、政策扶持“三位一体”的培育制度。二是加大以农村实用人才带头人、现代青年农场主、职业经理人和新型农业经营主体带头人培训力度，引导有志投身于现代农业发展的城乡青年、返乡农民工、大中专毕业生、退役军人等加入新型职业农民队伍。三是建立健全新型职业农民扶持制度，支持引导新型职业农民大力发展乡村休闲旅游、农产品电子商务等新产业新业态，鼓励有条件的地方将新型职业农民纳入城镇职工社会保障体系。

（五）做好“三权分置”实施的组织保障工作。实施“三权分置”是一项涉及面广、政策性强、社会高度关注的工作。为此，我省《实施意见》提出了三项组织保障措施。一是加强组织领导。各级党委政府要承担实施“三权分置”的主体责任，研究制定具体落实措施，建立监督检查制度，构建“三权分置”的政策支持体系，营造良好的工作氛围。二是加强培训指导。采取多种方式开展宣传，按照分级负责的原则，层层组织开展培训，加强县乡农村经营管理体系建设，落实工作人员和职责，确保指导服务工作到位。三是维护农村稳定。建立健全“乡村调解、县（市、区）仲裁、司法保障”的纠纷调处机制，按照有组织人员、有规章制度、有固定场所、有必要设施、有工作经费“五有”标准，推动乡村调解和县级仲裁体系建设，确保土地承包经营纠纷化解在基层，解决在当地，维护农村社会稳定。